《长春市生活垃圾分类管理条例》（以下简称《条例》）已经通过了省人大审议，于2019年5月1日起施行。现就《条例》做如下解读：

    一、制定的必要性

2016年12月21日,习近平总书记对垃圾分类工作做出重要指示，强调“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”。2017年3月,国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》的通知,要求直辖市、省会城市和计划单列市等46个城市为先行实施生活垃圾强制分类的重点城市。长春市作为吉林省省会城市,按照《方案》要求,2020年底前,要先行实施生活垃圾强制分类,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系。2016年,我市开始推行垃圾分类试点工作,经过各级政府和各界的共同努力,积累了一定经验。为加快推进生活垃圾分类,巩固和维护工作成果,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度体系,制定条例是十分必要的。

二、制定的过程

制定条例主要依据是国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《生活垃圾分类制度实施方案》以及《吉林省市容和环境卫生管理条例》等法律法规和规范性文件。主要参照是《长春市市容和环境卫生管理条例》、建设部《城市生活垃圾管理办法》等法规和规章。同时借鉴了广州、厦门、宁波、银川等城市生活垃圾分类管理方面的地方性法规。

2017年11月,成立了由市人大城环委、市人大常委会法工委、市政府法制办以及市市容环卫局相关人员组成的立法起草小组,在深入调查研究,广泛汲取先进经验,充分征求意见的基础上,经过反复修改,形成了条例草案。条例草案于2018年10月17日经市人大城环委第12次委员会会议讨论通过,决定提请市人大常委会审议制定。经市第十五届人大常委会第十四次、第十六次会议两次审议,报请吉林省人大常委会批准。2019年3月28日通过吉林省人大审议，将于2019年5月1日起施行。

三、主要内容

《条例》共8章56条。其中，总则13条，规划与建设7条，分类投放6条，分类收集、运输与处置7条，促进措施6条，监督管理9条，法律责任6条和附则2条。

总则明确了立法目的、适用范围、定义、基本原则、相关单位职责、宣传引导、总体规划、政策措施和收费制度等内容；规划与建设规定了规划编制、规划执行、终端处理设施建设和配套设施建设等内容；分类投放规定了分类投放指引方案、分类标准、分类投放规定、投放管理责任人制度及其职责、未达标拒收制度等内容；分类收集、运输与处置规定了各类垃圾的收集、运输与处置规定、对从事生活垃圾分类收集、运输作业企业的规定、对从事生活垃圾分类处置单位的规定等内容；促进措施规定了源头减量、鼓励科技创新、减少一次性用品、推行绿色办公、净菜上市和建立激励机制等内容；监督管理规定了主管部门职责、政府职责、文明创建考核指标、全流程信息化管理制度、应急机制、调查评估和监督检查、建立信用档案以及举报投诉等内容；法律责任部分主要是对违反《条例》的行为依据有关规定设置了相应的处罚；附则部分规定的是条例用语的含义和施行日期等内容。

四、需要说明的几个问题

（一）界定生活垃圾分类管理的适用范围

适用范围是指本市实行生活垃圾分类管理的实施范围。根据国家的统一部署，我市城市范围内必须于 2020 年前实行生活垃圾强制分类。按照《长春市人民政府办公厅关于推进生活垃圾分类工作的实施意见》（长府办发〔2018〕23号）的规定，2018年开始在长春市五城区、四开发区实行生活垃圾强制分类试点工作。鉴于我市生活垃圾分类工作实际情况，城区尚处于试点阶段，农村地区试点工作还未开展，同时考虑到全市生活垃圾资源化、无害化处置能力的局限性，《条例》第二条规定的生活垃圾分类的实施具体区域，由市人民政府按照分步实施、稳步推进的原则确定，并向社会公布。具体实施范围由每年工作计划另行公布。

(二)关于相关单位责任问题

生活垃圾分类工作为系统性工作,需要多部门共同努力和配合才能有效推动。因此,条例规定,市容环境卫生主管部门为我市生活垃圾分类管理的主管部门,各城区政府、开发区管委会为生活垃圾分类工作责任主体,乡(镇)人民政府、街道办事处为本辖区生活垃圾分类工作的实施主体,居民委员会(社区)、村民委员会,配合乡(镇) 人民政府、街道办事处组织、动员、督促居民开展生活垃圾源头减量和分类投放工作;工会、共青团、妇联等组织,环保组织、志愿者组织等社会公益组织应当发挥各自优势,推动垃圾分类工作;发展和改革、建设、城乡规划、财政、环境保护、国土资源、房地、农业、食品和药品、工商管理、教育、旅游等部门,按照各自职责做好生活垃圾分类管理的相关工作。 广播电视、报纸、期刊、网络等媒体应当加强对生活垃圾源头减量和分类的宣传、普及相关知识等工作。

（三）明确生活垃圾分类标准

国家发展改革委、住房和城乡建设部印发的《生活垃圾分类制度实施方案》，对生活垃圾的类别作了规定，分为有害垃圾、易腐垃圾、可回收物“三类”，具体为：有害垃圾,易腐垃圾,可回收物。《条例》第二十二条规定的生活垃圾分类标准，在国家规定的“三类”基础上增加一类“其他垃圾”。其他垃圾是指除有害垃圾、易腐垃圾、可回收物以外的其他生活垃圾。研究认为，衡量分类标准的合理性，要看市民手上产生的垃圾是否有明确的类别归属，不能留有空白；衡量设定每个类别的必要性，要看分类投放的生活垃圾是否与分类处置的路径一致，不允许出现分类投放但混合处置的现象。除国家列举的生活垃圾品种外，在人们的日常生活中还有厨余垃圾和其他被污染的纸张、无法再生的生活用品、尘土、烟蒂等。这些垃圾是典型的生活垃圾，产生自我们的日常生活中。按照合理性标准判断，餐饮服务、集体供餐等单位产生的餐厨垃圾，居民家庭日常生活产生的厨余垃圾，农贸市场产生的有机废弃物，都具有相同的易腐烂特点，所以归纳在国家明确的易腐垃圾类别中；居民、单位产生的其他被污染的纸张、无法再生的生活用品、尘土、烟蒂等，也是生活垃圾，应单独设为其他垃圾类别。另外，《条例》第三条规定了废弃电器电子产品、建筑装修垃圾、医疗垃圾、工业垃圾、绿化作业垃圾、动物尸体、粪便等非生活垃圾，均具有独立的收运组织体系和处置方式，应按照法律、法规和本市其他有关规定分别管理,不得混入生活垃圾中投放。

（四）关于生活垃圾分类收运模式规范

生活垃圾分类管理模式，是基于四分类基础上，根据不同生活垃圾的成分、属性、利用价值、处理方式及对环境的影响，分别进行收集、运输和处置。单位和个人应当按照垃圾不落地的原则，在规定的时间、地点分类投放生活垃圾，不得随意抛弃、倾倒、堆放，禁止在街路及临街建筑物之间范围内设置垃圾桶、垃圾箱、垃圾池等收集容器或设施。

（五）赋予劝阻和拒绝收集、运输生活垃圾的权利

分类收集、运输是生活垃圾分类管理中承上启下的重要环节，为了督促责任区内生活垃圾投放人自觉履行源头分类、分类投放的义务，督促责任人落实分类归集的责任，参照全国部分城市采取的分类管理措施，《条例》第二十六条赋予了承担生活垃圾收集、运输单位的工作人员劝阻不按规定分类交付生活垃圾的权利；赋予了对部分责任人不按规定分类交付生活垃圾的拒收权利，以及向市容和环境卫生主管部门报告的义务。其中，对任何单位交付收集的生活垃圾，未按规定分类或者分类质量不符合标准的，有权要求其重新分拣后，再按规定交付；对拒绝重新分拣的，应当及时报市容和环境卫生主管部门处理。生活垃圾分类投放责任区域交付的生活垃圾不符合分类质量标准，且拒绝重新分拣的，收集、运输单位经报市容和环境卫生主管部门同意，可以拒绝收集、运输。需要指出的是，市容和环境卫生主管部门接到拒绝收集、运输报告时，应当在第一时间到现场处理，消除因拒收带来的不良后果。

（六）规范生活垃圾分类处置行为

分类处置是生活垃圾分类管理的末端环节，也是分类投放、分类收运、运输的价值体现。按照国家规定，分类处置的基本要求是实行生活垃圾资源化利用、无害化处理。在处置路径上，资源化利用是首选，无害化处理是补充，卫生填埋应当逐步弱化，特别是原生生活垃圾填埋方式应当逐步取消。当前，我市生活垃圾分类处置设施建设已有一定的规模，但尚不能满足全市域生活垃圾无害化、资源化利用集中处置需要，特别是易腐垃圾的处置能力比较薄弱，焚烧发电处理比例不高。因此，《条例》第十八条作了相应规定：加快餐厨垃圾、厨余垃圾、非工业源有害垃圾等生活垃圾的分类终端处置设施和生活垃圾焚烧发电项目的建设，提高生活垃圾处理能力。另外，为保证生活垃圾分类前端投放和末端处理的有效对应，在《条例》第三十一条补充规定了“在未建立餐厨、厨余垃圾末端处理系统区域内的生活垃圾按照有害垃圾、可回收物和其他垃圾（含餐厨垃圾和厨余垃圾）进行分类收集、运输和处置。”

（七）关于法律责任

目前，我国尚未制定生活垃圾分类管理的法律、行政法规，可依据的上位法只有国家的生活垃圾分类工作实施方案、《城市生活垃圾管理办法》和《城市市容和环境卫生管理条例》，而实施方案中未规定具体的法律责任，在过去的生活垃圾管理实践中，缺少对于生活垃圾分类违法行为的处罚手段、因处罚额度较小而对违法行为惩戒力度不够的问题也比较突出。此次《条例》起草过程中，对未按照生活垃圾管理条例要求，对违反有关规定等几种违法行为做了与国家条例和省条例相同的规定，而对于国家条例和省条例没有规定、《条例》有规定、违法行为确有必要予以处罚的几种情形，参照外地立法经验，《条例》设立了7条处罚条款，以对有关违法行为进行处罚，规范生活垃圾分类工作。如在《条例》第五十条规定了单位和个人未按照规定进行生活垃圾分类投放的,对拒不改正的,对个人处以一百元罚款,对单位处以一千元罚款；在《条例》第五十一至五十三条分别对违反本条例的分类投放管理责任人、分类收集和运输作业服务企业、分类处置的单位进行了处罚规定，视情节严重，罚金从一千元到十万元不等；最后还对相关工作人员提出了依法行政的有关要求。有效的保障了生活垃圾分类工作的有法可依和违法必究。